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拥有完备的监察制度的清代,为何还会逐渐“失察”?

  文大橙子

  中国监察制度历史之悠久,体制之完备,经验之丰富,影响之深远,在世界监察制度史上都很罕见。美籍专家吴克教授曾称赞说:“这一个独一无二的中国机构,是政治传统上很重要的部分,有如中国认为值得保存的其他许多事物,它历代相传,绵延不绝。它被认为重要和不容忽视,对西方政治可能有所贡献。”

  但提起那些载入青史的言官,大多数人都会想起宋代或者明代。的确,相比前代明的士气之盛,清代的监察制度和言官气节好似都显得有些逊色。那么清代的监察制度设计是怎样的?他们在清代的政治生活中发挥过怎样的作用?又为何会留下会给后世留下清代士气不盛、监察萎缩的印象?

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  图《走向共和》剧照

  01 清代监察体制的设立

  清承明制,同样,在言谏的制度的设计上清朝也基本沿袭了明制。在中央,清代设立监察机关都察院,以左都御史和左副都御史执掌院务,主要职责为监察朝廷政治得失,整伤纲纪等。此外,都察院下还设六科、十五道、五城察院、宗室御史处和稽察内务府御史处等机构,负责具体执行监察事宜。

  在地方上,清朝在承袭明朝的基础上又有了新发展。地方的最高监察官是都察院所设的右都御史、右副都御史、右金都御史,但此职但不设专官,皆由总督、巡抚兼衔;省级专职司法监察机构提刑按察使司,按察使司设按察使一人,正三品,“掌振扬风纪,澄清吏治,所至录囚徒,勘辞状,大者会藩司议,以听于部院。”此外,清代还在省与府(州、厅)之间设道,其中巡道主监察和刑狱。

  从清朝历任统治者所发布上谕可知,统治者对于监察也是非常重视的。比如顺治九年,清世祖谕:“都察院为朝廷耳目之官,上至诸王,下至诸臣,熟为忠勤与否及内外官员之勤惰,各衙门政事之修废,皆令尽言。”康熙十八年也曾下谕:“自古设台省,原系朝廷耳目之官。上之是匡过陈善,下之则激浊扬清,务求知无不言,言无不尽,乃称厥职。”类似鼓励言谏的上谕、皇太极、嘉庆、道光等也多次发布。

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  图清代山西巡抚衙门

  02 清代监察制度的职能

  清代统治者通过建立完备的监察制度,意在督促监察官员尽监察百官之责,最终保障各级官僚机构正常有序高效地运转。因此,清代科道官的监察范围极其广泛,具体来说可以分为政府的决策监督、行政效率监督、财务监督、现场随事监督等。

  其中,行政决策监督是清代监察系统的主要职责,其他关于行政效率、财务、现场随事的监督等也都形成具体的制度或者设立了专职人员。比如在行政效率方面形成了一套完整的督催与注销制度,来负责对各承政机构的办事效率进行严格的监督;财务监督方面设立六科给事中的户科、十五道监察御史进行监督,还派遣专职的差遣,如巡槽、巡盐、巡仓等,对地方的财务进行监督。

  总体来说,清代监察机关的监督范围极其广泛,监察机制的运行方式灵活多样,对封建国家行政管理特别是康、雍、乾三朝,发挥了重要的监督作用,保证了国家机器平稳、高效地运转,进而巩固了清朝的统治。

  03 清代监察职能的萎缩

  虽然清代拥有比前代更镇密、系统的监察制度,但监察制度却不可避免地走向了萎缩,这种主要表现在以下三个方面:

  第一,存在“失监”和“虚监”问题。“失监”指监察机能的某一环节或某段时间内出现了“空白区”或“禁区”。比如雍正以前,八旗一向不受监察机关的稽查,直至雍正元年,才照御史稽察各部院例,令每旗派出满洲御史二人稽查。

  “虚监”指监察官对监察对象有名无实的监督或稽察,此现象集中表现为科道官对满族王公贵族、官僚畏之如虎,尽可能少参或不参;对八旗事务向被言官视为议论的“禁区”,尽可能少说或不说。此外,嘉庆以后,因军机处杂人出入,谕旨易于漏浊,特派满汉科道各一人轮值该军机处,但这种稽察言官实际上只是军机处的警卫,而不属于真正意义上的稽查御史,即军机处所处理的奏折不受监察机关的任何稽查。

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  图清八旗

  第二,存在弹劫监察功能弱化或向其它职能转移的趋向。这主要表现为科道官勤于陈言而疏于举弹。近人汤吉乐曾根据《大清会典事例》、《钦定台规》、《皇清奏议》等6种书进行过初步统计,清代臣僚奏疏共1200余件,其中科道奏疏687件,而弹劾之疏仅223件,仅及科道奏疏的13。这无疑与清代“作奸犯科”的数目不相称。就是说,勤于“自鸣”而疏于纠勃是清代监察官为政的特色,这就大大削弱了监察机关对官僚系统的监督弹劾功能。

奏,朕无不知”。乾隆时也曾针对各省大员贪贿、亏空重案少言官首揭的现象批评到:“岂竞毫无闻见,何竟无一人奏及?”“乃竟始终缄默,又安用此科道为耶?”

  参考文献:

  赵尔巽等:《清史稿》,北京:中华书局,1997年;

  徐珂:《清稗类抄》,北京:中华书局,1984年;

  李巧:《试论清代监察制度的建置及其监察机能萎缩的原因》,郑州:郑州大学,2004年。

  文大橙子

  中国监察制度历史之悠久,体制之完备,经验之丰富,影响之深远,在世界监察制度史上都很罕见。美籍专家吴克教授曾称赞说:“这一个独一无二的中国机构,是政治传统上很重要的部分,有如中国认为值得保存的其他许多事物,它历代相传,绵延不绝。它被认为重要和不容忽视,对西方政治可能有所贡献。”

  但提起那些载入青史的言官,大多数人都会想起宋代或者明代。的确,相比前代明的士气之盛,清代的监察制度和言官气节好似都显得有些逊色。那么清代的监察制度设计是怎样的?他们在清代的政治生活中发挥过怎样的作用?又为何会留下会给后世留下清代士气不盛、监察萎缩的印象?

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  图《走向共和》剧照

  01 清代监察体制的设立

  清承明制,同样,在言谏的制度的设计上清朝也基本沿袭了明制。在中央,清代设立监察机关都察院,以左都御史和左副都御史执掌院务,主要职责为监察朝廷政治得失,整伤纲纪等。此外,都察院下还设六科、十五道、五城察院、宗室御史处和稽察内务府御史处等机构,负责具体执行监察事宜。

  在地方上,清朝在承袭明朝的基础上又有了新发展。地方的最高监察官是都察院所设的右都御史、右副都御史、右金都御史,但此职但不设专官,皆由总督、巡抚兼衔;省级专职司法监察机构提刑按察使司,按察使司设按察使一人,正三品,“掌振扬风纪,澄清吏治,所至录囚徒,勘辞状,大者会藩司议,以听于部院。”此外,清代还在省与府(州、厅)之间设道,其中巡道主监察和刑狱。

  从清朝历任统治者所发布上谕可知,统治者对于监察也是非常重视的。比如顺治九年,清世祖谕:“都察院为朝廷耳目之官,上至诸王,下至诸臣,熟为忠勤与否及内外官员之勤惰,各衙门政事之修废,皆令尽言。”康熙十八年也曾下谕:“自古设台省,原系朝廷耳目之官。上之是匡过陈善,下之则激浊扬清,务求知无不言,言无不尽,乃称厥职。”类似鼓励言谏的上谕、皇太极、嘉庆、道光等也多次发布。

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  图清代山西巡抚衙门

  02 清代监察制度的职能

  清代统治者通过建立完备的监察制度,意在督促监察官员尽监察百官之责,最终保障各级官僚机构正常有序高效地运转。因此,清代科道官的监察范围极其广泛,具体来说可以分为政府的决策监督、行政效率监督、财务监督、现场随事监督等。

  其中,行政决策监督是清代监察系统的主要职责,其他关于行政效率、财务、现场随事的监督等也都形成具体的制度或者设立了专职人员。比如在行政效率方面形成了一套完整的督催与注销制度,来负责对各承政机构的办事效率进行严格的监督;财务监督方面设立六科给事中的户科、十五道监察御史进行监督,还派遣专职的差遣,如巡槽、巡盐、巡仓等,对地方的财务进行监督。

  总体来说,清代监察机关的监督范围极其广泛,监察机制的运行方式灵活多样,对封建国家行政管理特别是康、雍、乾三朝,发挥了重要的监督作用,保证了国家机器平稳、高效地运转,进而巩固了清朝的统治。

  03 清代监察职能的萎缩

  虽然清代拥有比前代更镇密、系统的监察制度,但监察制度却不可避免地走向了萎缩,这种主要表现在以下三个方面:

  第一,存在“失监”和“虚监”问题。“失监”指监察机能的某一环节或某段时间内出现了“空白区”或“禁区”。比如雍正以前,八旗一向不受监察机关的稽查,直至雍正元年,才照御史稽察各部院例,令每旗派出满洲御史二人稽查。

  “虚监”指监察官对监察对象有名无实的监督或稽察,此现象集中表现为科道官对满族王公贵族、官僚畏之如虎,尽可能少参或不参;对八旗事务向被言官视为议论的“禁区”,尽可能少说或不说。此外,嘉庆以后,因军机处杂人出入,谕旨易于漏浊,特派满汉科道各一人轮值该军机处,但这种稽察言官实际上只是军机处的警卫,而不属于真正意义上的稽查御史,即军机处所处理的奏折不受监察机关的任何稽查。

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  图清八旗

  第二,存在弹劫监察功能弱化或向其它职能转移的趋向。这主要表现为科道官勤于陈言而疏于举弹。近人汤吉乐曾根据《大清会典事例》、《钦定台规》、《皇清奏议》等6种书进行过初步统计,清代臣僚奏疏共1200余件,其中科道奏疏687件,而弹劾之疏仅223件,仅及科道奏疏的13。这无疑与清代“作奸犯科”的数目不相称。就是说,勤于“自鸣”而疏于纠勃是清代监察官为政的特色,这就大大削弱了监察机关对官僚系统的监督弹劾功能。

奏,朕无不知”。乾隆时也曾针对各省大员贪贿、亏空重案少言官首揭的现象批评到:“岂竞毫无闻见,何竟无一人奏及?”“乃竟始终缄默,又安用此科道为耶?”

  参考文献:

  赵尔巽等:《清史稿》,北京:中华书局,1997年;

  徐珂:《清稗类抄》,北京:中华书局,1984年;

  李巧:《试论清代监察制度的建置及其监察机能萎缩的原因》,郑州:郑州大学,2004年。

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